EXAMEN - La loi du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements est entrée en vigueur le 18 juin dernier. Consultée à plusieurs reprises, l’UNPI ne s’est pas opposée à ses dispositions consistant à simplifier des règles d’urbanisme. Elle a en revanche obtenu que l’assouplissement des règles applicables en matière de copropriété ne se fasse pas au détriment des copropriétaires.

Par Frédéric Zumbiehl, juriste UNPI

Assouplissement de règles d’urbanisme

Parmi diverses mesures destinées à faciliter la transformation de locaux d’activité en logements, deux d’entre elles retiendront notre attention. 

• Possibilité d’autoriser la transformation en logement ailleurs que dans les zones urbaines 

La loi « Daubié »[1] crée dans le Code de l’Urbanisme un nouvel article L. 152-6-5 permettant aux autorités compétentes d’autoriser la transformation de bâtiments « ayant une destination autre que d'habitation en bâtiment à destination principale d'habitation, en dérogeant aux règles relatives aux destinations fixées par le plan local d'urbanisme ou le document en tenant lieu ». Il sera donc possible d’autoriser une transformation en logement dans les zones où la destination logement n’est pas normalement admise. 

Néanmoins, « la dérogation peut être refusée au regard des risques de nuisances pour les futurs occupants, de l'insuffisante accessibilité du bâtiment par des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile et des conséquences du projet sur la démographie scolaire au regard des écoles existantes ou en construction ou sur les objectifs de mixité sociale et fonctionnelle ». Dans tous les cas, « le refus est motivé ». 

Des contraintes particulières sont prévues concernant les zones naturelles et la transformation d’anciennes fermes. 

À noter : en lien avec la nouvelle possibilité d’instaurer une « servitude de résidence principale » pour les constructions nouvelles en zone tendue (voir notre numéro de janvier 2025, page 19), les collectivités peuvent imposer un usage d’habitation principale aux logements issus d’une transformation au titre de l’article L. 152-6-5 (modification de l’article L.151-14-1 du Code de l'urbanisme). 

• Nouveau « permis de construire à destinations successives »

Un nouvel article L. 431-5 du Code de l’urbanisme permet aux autorités compétentes « en matière de plan local d'urbanisme ou de document en tenant lieu » de « délimiter des secteurs dans lesquels le permis de construire peut autoriser plusieurs destinations successives du bâtiment ». Selon les auteurs de la proposition de loi, cette mesure répond à la capacité et à la demande des promoteurs de pouvoir construire des bâtiments « réversibles ». Le cas échéant, le permis de construire mentionne « la première destination de la construction » mais autorise par avance d’autres destinations possibles, à charge pour le propriétaire d’informer les autorités de tout changement de destination. L’article L.431-5 précise que le bénéficiaire du permis est couvert contre les « modifications ultérieures des règles du plan local d'urbanisme relatives aux destinations (…) pour une durée de vingt ans ».

Un décret doit encore préciser les conditions d’application de texte. 

Assouplissement du droit de la copropriété

Jusqu’ici, en cas de contrariété avec la destination de l’immeuble[2], l’unanimité était requise pour autoriser la transformation d’un local d’activité en logement. De manière très radicale, la proposition de loi visant à faciliter la transformation des bureaux en logement prévoyait au départ que tout copropriétaire pourrait, dans tous les cas, « y compris lorsque la destination d’habitation n’est pas conforme aux stipulations du règlement de copropriété », librement transformer un local à usage tertiaire en logement. L’UNPI a critiqué cette atteinte grave à la « loi des parties ». S’agissant par exemple d’un immeuble à destination exclusivement professionnelle, il ne serait pas normal qu’un copropriétaire puisse imposer aux autres copropriétaires la transformation d’un bureau en logement et l’arrivée d’une famille au milieu d’un immeuble tertiaire. L’UNPI a fait valoir que remplacer le vote à l’unanimité par un vote à la majorité constituerait déjà un grand changement. 

Suivant nos préconisations, les parlementaires ont finalement réintroduit la nécessité de soumettre une telle transformation au moins à la majorité simple. Ainsi, la loi du 16 juin 2025 a inséré à l’article 9 de la loi du 10 juillet 1965 sur la copropriété un alinéa aux termes duquel « lorsque la modification de la destination de parties privatives à usage autre que d'habitation, à l'exception des locaux commerciaux, en locaux d'habitation contrevient à la destination de l'immeuble, elle est soumise à l'approbation de l'assemblée générale, qui statue à la majorité prévue à l'article 24 ».

À noter : 

• à lire le nouvel alinéa 2 de l’article 9, il semble que la loi du 16 juin 2025 ne vise que l’hypothèse d’une contrariété avec la destination de l’immeuble. À l’inverse, si, sans être contraire à la destination de l’immeuble, la transformation en logement est prohibée par une clause expresse du règlement de copropriété (par exemple une clause interdisant l’usage d’habitation pour certains lots ou tous les lots), il semble qu’il faudra continuer d’appliquer la règle de l’unanimité (ou respecter la majorité éventuellement prévue par ladite clause du règlement de copropriété pour autoriser une transformation en logement)[3] ;
• comme l’indique la nouvelle loi, la facilitation de la transformation (en cas de contrariété à la destination) ne vaut que pour les locaux professionnels, non pour les locaux commerciaux. Cela est conforme à une volonté générale de l’État et des collectivités de maintenir constant le nombre de commerces.

Par ailleurs, alors que la modification des charges induite par un changement de destination (lorsque ce changement entraîne une aggravation des charges) est en principe votée à la majorité absolue (article 25, e de la loi du 10 juillet 1965), la loi du 16 juin 2025 soumet la modification des charges après transformation en logement à la majorité simple (modification de l’article 25, e et nouvel article 24, II, l)[4]. 

Un rapport de juillet 2025 sur la « transformation de bureaux en logements »

La loi du 16 juin 2025 n’a pas épuisé le sujet de la transformation des bureaux en logements. Preuve en est la publication, en juillet 2025, d’un rapport sur ce thème rédigé par Nadia Bouyer (directive générale d’Action Logement Groupe) et Xavier Lépine (président de l’Institut de l’Épargne Immobilière Foncière) à la demande de la ministre chargée du Logement. Ces derniers soulignent l’importance du gisement représenté par les bureaux vacants : « en France, 9 millions de mètres carrés de bureaux sont inoccupés dont 2 millions en situation de vacance structurelle. La transformation de ces bureaux durablement vides permettrait, selon nos estimations, de produire dans les 5 ans, 20 000 logements, dont 80% en Île-de-France ». Ils identifient cependant de nombreux freins à cette transformation. D’une part, de manière générale, les investisseurs institutionnels et les foncières ne s’intéressent plus au logement. Notamment parce que, par rapport au tertiaire, « les rendements sont plus faibles, la gestion locative plus coûteuse, [et] la protection des locataires plus stricte ». D’autre part, les opérations de transformation sont plus complexes et coûteuses qu’il n’y parait. Par exemple, le fait de devoir payer une taxe foncière pendant plusieurs années de travaux de transformation conduit souvent à privilégier la démolition/construction, qui elle est exonérée d’impôt foncier. 

Les auteurs du rapport évoquent plusieurs pistes pour encourager la transformation de bureaux en logements. Il s’agirait notamment d’assouplir encore les règles d’urbanisme (dispense d’obligation de créer des places de stationnement, bonus de constructibilité, soumission à la procédure plus simple de déclaration préalable, etc.). Côté fiscalité, les rapporteurs plaident en faveur d’une exonération totale de DMTO, du prolongement de la réduction de taxation sur les plus-values en cas de cession de biens à transformer, ou de l’exonération de taxe foncière pendant les opérations de transformation. Ils évoquent même une mesure audacieuse : l’État confisquerait la taxe foncière afférente à des immeubles de bureaux vacants depuis plus de deux ans afin d’inciter les communes « à examiner les projets de transformation de bureaux en logements »[5]…